由于冷戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)家體制的改變，俄軍一成立就面臨著改革和轉(zhuǎn)型。軍事改革事實(shí)上成為俄軍20多年來(lái)建設(shè)的主題。這其中，法制對(duì)推動(dòng)改革起了重要的作用，具體體現(xiàn)在進(jìn)行改革頂層設(shè)計(jì)、破解改革難題、鞏固改革成果、保障作戰(zhàn)行動(dòng)、維護(hù)軍人權(quán)益等諸多方面。

　　注重頂層設(shè)計(jì)，整體改革于法有據(jù)

　　依法制訂軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃，把國(guó)防預(yù)算、軍隊(duì)長(zhǎng)期總?cè)蝿?wù)、軍隊(duì)組織建設(shè)及武器裝備發(fā)展結(jié)合為一個(gè)整體，確保改革有序進(jìn)行

　　改革的頂層設(shè)計(jì)在于對(duì)軍隊(duì)建設(shè)的目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，并制訂有資源保障的規(guī)劃措施。俄軍主要采取“目標(biāo)綱要法”對(duì)軍隊(duì)建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃。“目標(biāo)綱要法”的實(shí)施有嚴(yán)格的法律規(guī)定作保障，主要包括《安全法》《國(guó)防法》《俄聯(lián)邦國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃法》《國(guó)家國(guó)防訂貨法》等聯(lián)邦法律，《俄聯(lián)邦戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)》《安全會(huì)議條例》《國(guó)防部條例》《軍事規(guī)劃條例》等俄聯(lián)邦總統(tǒng)令批準(zhǔn)的法規(guī)文件及《聯(lián)邦目標(biāo)綱要和有俄聯(lián)邦參與的國(guó)家間目標(biāo)綱要的制訂和落實(shí)規(guī)則》《部門(mén)目標(biāo)綱要制訂、批準(zhǔn)和落實(shí)條例》等俄聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的決議。在這些法律基礎(chǔ)上形成的軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃，把國(guó)防預(yù)算、軍隊(duì)長(zhǎng)期總?cè)蝿?wù)及其未來(lái)組織建設(shè)及武器裝備發(fā)展結(jié)合為一個(gè)整體，使俄軍整體改革在法制的軌道上有序進(jìn)行。

　　俄聯(lián)邦總統(tǒng)令在“目標(biāo)綱要法”的實(shí)施中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。2008年，俄總統(tǒng)批準(zhǔn)的《2020年前武裝力量建設(shè)與發(fā)展構(gòu)想》，便是一部法規(guī)性文件，提出了俄聯(lián)邦武裝力量建設(shè)與發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，涉及軍隊(duì)建設(shè)的方方面面，反映了軍隊(duì)上一輪改革探索的成果，為軍隊(duì)下一輪改革指明了方向。

　　堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，依法推進(jìn)改革措施

　　將涉及改革重難點(diǎn)問(wèn)題的法律，提交最高立法機(jī)構(gòu)修改，既可保證法律的極高權(quán)威性，又有助于調(diào)動(dòng)國(guó)家各部門(mén)和各種資源

　　改革的關(guān)鍵在于破解軍隊(duì)發(fā)展中的重難點(diǎn)問(wèn)題。涉及這些問(wèn)題的法律，首先由武裝力量相關(guān)法律部門(mén)負(fù)責(zé)起草，在軍隊(duì)內(nèi)部進(jìn)行反復(fù)論證，達(dá)成一致意見(jiàn)后，提交國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)各方博弈后，獲得通過(guò)方能生效。涉及改革問(wèn)題的法案之所以要在國(guó)家杜馬通過(guò)，一方面可保證其法律位階高，具有較高的權(quán)威性，另一方面，在杜馬經(jīng)過(guò)各方博弈，有利于調(diào)動(dòng)國(guó)家各部門(mén)和各種資源，落實(shí)法律各項(xiàng)規(guī)定。

　　俄羅斯自1992年頒布《國(guó)防法》以來(lái)，每次修訂都針對(duì)實(shí)際問(wèn)題, 解決了一系列突出矛盾。2004年俄對(duì)《國(guó)防法》進(jìn)行了6項(xiàng)重大修改，重點(diǎn)解決了總參謀部的定位問(wèn)題。在此之前，總參謀部與國(guó)防部事實(shí)上是平行的，參謀部的命令有時(shí)會(huì)與國(guó)防部背道而馳。此次修訂從法律上確立了由國(guó)防部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)并通過(guò)總參謀部指揮作戰(zhàn)的制度，杜絕了總參謀部定位不準(zhǔn)給軍隊(duì)帶來(lái)混亂的可能性。而2014年《國(guó)防法》的修訂，則著眼于解決軍民融合的問(wèn)題，增加了戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員與民防的內(nèi)容，規(guī)定“其他部隊(duì)、隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)與俄聯(lián)邦武裝力量共同參加作戰(zhàn)和動(dòng)員準(zhǔn)備，以便準(zhǔn)備執(zhí)行國(guó)防領(lǐng)域的任務(wù)”，并要求制訂國(guó)土防御條例及民防規(guī)劃等法律文件。目前，新修訂的《國(guó)防法》已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，如民用機(jī)場(chǎng)已無(wú)條件承擔(dān)軍機(jī)起降及加油等勤務(wù)保障任務(wù)。

　　著眼實(shí)踐需求，以法確認(rèn)改革成果

　　法律發(fā)展滯后于實(shí)踐時(shí)，在確保實(shí)踐與法律論證同時(shí)進(jìn)行的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)踐先制訂位階低的規(guī)定，再制訂位階高的法律

　　俄軍認(rèn)為，新的理念、新的構(gòu)想是改革的動(dòng)力，而法律法規(guī)則是轉(zhuǎn)化、固化和落實(shí)創(chuàng)新成果的必要條件。2008年以來(lái)，俄國(guó)防部陸續(xù)批準(zhǔn)了《2020年前俄聯(lián)邦武器裝備發(fā)展綱要》《2025年前俄聯(lián)邦武裝力量指揮系統(tǒng)發(fā)展構(gòu)想》《2020年前俄聯(lián)邦武裝力量通信系統(tǒng)發(fā)展構(gòu)想》等一系列法規(guī)文件，內(nèi)容涵蓋了軍事航天、信息網(wǎng)絡(luò)、指揮系統(tǒng)、武器平臺(tái)和戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)感知等領(lǐng)域。

　　但是，法律的發(fā)展有時(shí)會(huì)滯后于實(shí)踐，例如，新機(jī)構(gòu)剛出現(xiàn)時(shí)，可能并沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定其職能和運(yùn)行機(jī)制，甚至還會(huì)和現(xiàn)有的規(guī)定相沖突。在俄羅斯，一般是在確保實(shí)踐和法律論證同時(shí)進(jìn)行的基礎(chǔ)上，先進(jìn)行相關(guān)實(shí)踐，根據(jù)實(shí)踐先制訂法律位階較低的規(guī)定，然后再制訂位階高的法律。

　　《軍事警察法》的立法程序便經(jīng)歷了上述過(guò)程。腐敗、虐兵、事故頻發(fā)是影響俄軍發(fā)展的重要因素，俄羅斯高層多次表示要采取堅(jiān)決措施革除這些毒瘤。2006年1月，時(shí)任總統(tǒng)的普京稱(chēng)，俄需要?jiǎng)?chuàng)建“軍事警察”。2009年11月，俄國(guó)防部開(kāi)始擬定《軍事警察法》。2011年，國(guó)防部成立了警察總局。2012年2月24日，國(guó)防部長(zhǎng)以國(guó)防部長(zhǎng)令的方式批準(zhǔn)軍事警察的章程，章程規(guī)定軍事警察的主要功能是預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、查處俄軍中出現(xiàn)的犯罪，嚴(yán)明俄軍軍紀(jì)。同年10月，國(guó)防部將關(guān)于創(chuàng)建“軍事警察”的法案草案交給俄軍事檢察院、俄聯(lián)邦安全總局等部門(mén)，文件在獲得這些部門(mén)的肯定后被提交至俄聯(lián)邦政府審議。聯(lián)邦政府同意了此法案草案，其最終被提交至國(guó)家杜馬表決。2014年2月3日《俄羅斯聯(lián)邦武裝力量軍事警察活動(dòng)問(wèn)題獨(dú)立立法文件修改法》（又稱(chēng)《軍事警察法》）在國(guó)家杜馬獲得通過(guò)，并由普京總統(tǒng)簽字正式生效，賦予軍事警察武裝力量唯一護(hù)法機(jī)構(gòu)的正式地位。

　　聚焦多元任務(wù)，據(jù)法保障作戰(zhàn)行動(dòng)

　　在軍事行動(dòng)全程提供實(shí)時(shí)法律服務(wù)；明確國(guó)內(nèi)法約束，確保履行對(duì)內(nèi)職能；營(yíng)造有利法律環(huán)境，確保履行對(duì)外職能

　　面對(duì)新的安全形勢(shì)，俄軍承擔(dān)的任務(wù)更加多元，不僅包括對(duì)外反侵略，對(duì)內(nèi)反顛覆，還包括搶險(xiǎn)救災(zāi)、打擊恐怖主義、打擊跨國(guó)犯罪以及應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)性事件等。為此俄羅斯制訂了相關(guān)法律法規(guī)，為軍隊(duì)執(zhí)行多元任務(wù)提供精準(zhǔn)有力的法律保障。

　　在軍事行動(dòng)全程提供實(shí)時(shí)法律服務(wù)。俄國(guó)防部辦公廳設(shè)有法律司，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防立法與軍事法制建設(shè)工作。俄軍各軍種司令部、軍區(qū)領(lǐng)率機(jī)關(guān)、集團(tuán)軍、艦隊(duì)、軍事院校等也設(shè)有法律處或法律小組。這些部門(mén)的軍事法律人員參與軍事計(jì)劃的制訂，在軍事行動(dòng)過(guò)程中為作戰(zhàn)部隊(duì)提供各類(lèi)法律服務(wù)。設(shè)在國(guó)防部的戰(zhàn)斗訓(xùn)練局，就組織武裝部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗訓(xùn)練問(wèn)題準(zhǔn)備法規(guī)草案，制訂條例、綱要文件、教令及其他文件，協(xié)調(diào)武裝力量軍兵種以及未編入武裝力量軍兵種的軍隊(duì)制訂上述文件。

　　明確國(guó)內(nèi)法約束，確保履行對(duì)內(nèi)職能。俄聯(lián)邦針對(duì)國(guó)家可能面臨的危急狀態(tài)，制訂有《軍事?tīng)顟B(tài)法》《緊急狀態(tài)法》《反恐法》等。例如，《軍事?tīng)顟B(tài)法》對(duì)軍事?tīng)顟B(tài)的定義、實(shí)行軍事?tīng)顟B(tài)的法律基礎(chǔ)、實(shí)行軍事?tīng)顟B(tài)的理由、相關(guān)制度及其保障，以及總統(tǒng)和各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職責(zé)做了詳細(xì)的規(guī)定。

　　營(yíng)造有利法制環(huán)境，確保履行對(duì)外職能。根據(jù)俄羅斯1996年頒布的《國(guó)防法》，俄軍出兵境外僅限于3種情況：反擊侵略行為；捍衛(wèi)領(lǐng)土完整和主權(quán)不可侵犯；執(zhí)行國(guó)際義務(wù)（如維和）。2008年的俄格戰(zhàn)爭(zhēng)中，俄軍出兵格魯吉亞未征得聯(lián)邦委員會(huì)的批復(fù)，其合法性遭到質(zhì)疑。為此，俄羅斯修改《國(guó)防法》，將俄出兵境外的情況由3種增加為7種，包括部署到境外的武裝力量遭遇攻擊，反擊或制止針對(duì)別國(guó)的侵略行為，保護(hù)境外俄羅斯公民，以及打擊海盜、保障本國(guó)船舶航行安全等。2014年，普京以保護(hù)境外俄羅斯公民為由出兵烏克蘭，并在出兵前首先獲得聯(lián)邦委員會(huì)支持。

　　維紀(jì)與維權(quán)相結(jié)合，綜合執(zhí)法有成效

　　條令規(guī)定非常細(xì)致，違反條令將受到嚴(yán)厲懲罰；設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)、配備專(zhuān)業(yè)人員為軍人提供法律服務(wù)，維護(hù)軍人權(quán)益

　　俄軍的條令規(guī)定得非常細(xì)，軍人違反條令將受到嚴(yán)厲的懲罰。俄軍的條令分為共同條令和戰(zhàn)斗條令。共同條令主要規(guī)范軍人的日常活動(dòng)，是全體軍人必須遵守的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于皮鞋怎么擦，衣服怎么放，共同條令里都有非常明確的要求。軍校學(xué)員如沒(méi)把皮靴擦亮，會(huì)被罰為其他人擦一個(gè)星期的靴子。俄軍的共同條令規(guī)定不允許剩飯菜。在一次演習(xí)中，兩名士兵因剩飯，在食堂外罰站了兩個(gè)多小時(shí)。戰(zhàn)斗條令是俄軍直接實(shí)施戰(zhàn)斗行動(dòng)的綱領(lǐng)性規(guī)范。例如，在野戰(zhàn)場(chǎng)地，要用多粗的鐵絲做成鐵絲網(wǎng)，鐵絲網(wǎng)要設(shè)置多高，最下邊一根的鐵絲離地面有多少厘米，在俄軍條令中都有非常明確的規(guī)定。

　　為有效維護(hù)軍人權(quán)益，俄羅斯在國(guó)防部設(shè)立國(guó)防部索賠和司法工作局，在武裝力量指揮機(jī)關(guān)、團(tuán)以上部隊(duì)、軍事院校、軍隊(duì)企業(yè)、機(jī)關(guān)和組織建立索賠和司法工作部門(mén)，并配齊受過(guò)高等法律教育的專(zhuān)職人員，在索賠和司法工作部門(mén)的建制內(nèi)設(shè)立軍事法律咨詢(xún)處。這些部門(mén)的軍事法律人員日常履行的一項(xiàng)重要職責(zé)，就是依法保護(hù)軍人權(quán)益，包括向軍人提供訴訟援助，協(xié)助軍人依法糾正不公平對(duì)待，依法協(xié)助軍人享受任務(wù)補(bǔ)助、獲取傷害賠償，在與地方發(fā)生法律糾紛時(shí)維護(hù)軍人權(quán)益。

　　（作者單位：軍事科學(xué)院）

(來(lái)源:解放軍報(bào))