美國War on the Rocks網(wǎng)站11月25日發(fā)表美國調(diào)研公司CNA高級研究員、美國海軍退役少將邁克爾·麥克德維特的文章稱，當(dāng)人們思考下一場大沖突會(huì)在哪里爆發(fā)時(shí)，往往將目光投向南海——世界上最具爆炸性、最難管理的地方，多國的主權(quán)主張?jiān)诖酥丿B。面對中、菲、越之間的緊張態(tài)勢以及中美的直接沖突，美國該如何才能找到和平解決之策？對此，文章建議美國回應(yīng)亞太國家的請求，幫助他們改善海上治安和安全能力，還包括用長期的、專注的努力來承諾改善菲律賓武裝部隊(duì)的海上力量。而且，華盛頓要為促進(jìn)穩(wěn)定而存在，不能嘗試與中國直接對壘。美國海軍和空軍在南海的存在應(yīng)該成為常態(tài)。美國海軍還應(yīng)加大與沿岸國家的演習(xí)時(shí)間，并將演習(xí)參與者推廣至和區(qū)域穩(wěn)定性有關(guān)的其他亞洲國家，如日本、澳大利亞、韓國及印度等。

南海領(lǐng)土爭議愈演愈烈

南海的這些問題并不新鮮，美國第一個(gè)與南海爭議有關(guān)的政策制定于1995年。目前的政策也幾乎沒什么變化，那就是用和平的、非強(qiáng)制的外交方式來維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定，保證這條世界上最繁忙水道的自由通航。不同之處在于，在歷經(jīng)10來年的相對寧靜之后，南海變成了爭論的競賽場，爆發(fā)潛在沖突的可能性提升，給東南亞地區(qū)帶來了不穩(wěn)定因素。美國可能會(huì)直接卷入，因?yàn)樽鳛槟虾Ｂ曀鲊�之一的菲律賓是美國的條約盟友。

在南海地區(qū)，約有180個(gè)地貌特征在漲潮時(shí)位于水面之上。這些巖石、淺灘、沙丘、礁石、珊瑚以及無名的沙洲和水下地貌，分布在該海域4個(gè)不同的地理方位。這些地貌全部或部分地由中國、越南、菲律賓、馬來西亞及文萊聲稱擁有主權(quán)。中國的主張覆蓋了南海所有的地貌。美國政策的根本原則，就是華盛頓對這些各自主張的法理是非不持立場。

為何有人在乎要更多地?fù)碛羞@些荒涼的島嶼和礁石？對這些聲索國來說，小部分地貌特征卻具有重大的戰(zhàn)略價(jià)值，足以建立可供戰(zhàn)術(shù)噴氣式飛機(jī)起降的跑道，而且能與世界上最繁忙的商船航線相鄰。簡言之，獲得了這些地點(diǎn)的主權(quán)，就等于是找到了干涉中國或其他東北亞國家貿(mào)易的立腳點(diǎn)。盡管不太可能，但不管怎樣，這些南海島嶼的戰(zhàn)略意義自一戰(zhàn)以來就一直讓戰(zhàn)略家們念念不忘。

另外，擁有主權(quán)還能占有海域周邊的資源——或者是12海里的領(lǐng)海，或者是200海里的經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)(如果將該地貌視為島嶼)。這些漲潮時(shí)位于水面之上的地貌特征與海事權(quán)益緊密相連，包括有權(quán)使用漁業(yè)、碳?xì)浠�合物，以及海床下面的礦藏等。于是，民族主義是非常重要的(尤其對中國來說)，因?yàn)楦吲e“我們的領(lǐng)土主權(quán)”的大旗，就能限制其他聲索國的選擇權(quán)。

中國已經(jīng)掌控了南海北部所有有爭議的地區(qū)。1974年，中國“強(qiáng)行驅(qū)逐”占據(jù)一半西沙群島的南越武裝，控制了西沙群島，并且不顧越南持續(xù)的主權(quán)主張，從未有過要撤離的跡象。2012年，中國再次安全控制黃巖島，有效地解決了與菲律賓的爭端，而且不太可能因馬尼拉的抗議而將其放棄。這表明，南沙群島是南海僅存的未被中國實(shí)際占領(lǐng)的爭議地貌。

中國在南海的舉措極好地詮釋了什么是“和平地強(qiáng)制”。中國小心謹(jǐn)慎地避免讓海軍直接卷入，轉(zhuǎn)而依靠海警和漁船隊(duì)伍來實(shí)行以“切香腸”戰(zhàn)略，這些細(xì)小而逐漸增多的措施不會(huì)激起其他聲索國的軍事回應(yīng)，但久而久之就能按中國自己的意愿改變現(xiàn)狀。

中國南海地圖上的“九段線”標(biāo)識(shí)極大地加重了主權(quán)問題的嚴(yán)重性，它囊括了80%的南海面積，并割裂了其他沿岸國家的經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)。在過去幾年里，中國的強(qiáng)硬行為表明，“九段線”不僅僅是描繪中國領(lǐng)土主張的地圖解注——而是試圖聲明中國對該地區(qū)的漁業(yè)和油氣資源擁有“歷史性權(quán)利”，中國的這一明顯意圖導(dǎo)致了和鄰國間的摩擦不斷。

美國制定多項(xiàng)南海政策

從2010年夏季起，奧巴馬政府就明確表示，在南海建立基于規(guī)則的穩(wěn)定性是美國國策的重中之重。美國政府一方面通過外交，一方面與越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞增強(qiáng)軍事聯(lián)系，希望以兩者相結(jié)合的方式來施行這一國策。美國還對一直對南海的“自由航行權(quán)”感興趣。華盛頓認(rèn)為，聯(lián)合國海洋法公約允許任何國家在任何沿海經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)行使“公海自由權(quán)”。這些自由權(quán)利尤其應(yīng)該適用于和平的軍事活動(dòng)，包括行使監(jiān)視權(quán)在內(nèi)。中國對此不同意，認(rèn)為這并非“和平”的活動(dòng)。中國的反對導(dǎo)致了兩次嚴(yán)重的事件：2001年美國海軍偵察機(jī)與中國海軍攔截戰(zhàn)斗機(jī)的空中沖撞事件，以及2009年中國的漁船和準(zhǔn)軍事船只“騷擾”美國海軍“無暇號”艦艇的事件。最近，中國“危險(xiǎn)”地抵近攔截美國海軍P-8海事巡邏機(jī)，再一次創(chuàng)下外交事故。

美國與菲律賓簽訂防務(wù)條約是一項(xiàng)重要義務(wù)。一旦中國攻擊菲律賓海軍或海警艦艇，擊落菲律賓軍用飛機(jī)，或傷害菲律賓武裝部隊(duì)，條約中相關(guān)“攻擊菲律賓武裝部隊(duì)及太平洋公共船舶與飛機(jī)”的條款就會(huì)生效。最后，和華盛頓有關(guān)的其他重大的問題也牽涉到中國，包括終止伊朗和朝鮮的核計(jì)劃;解決氣候變化問題;促進(jìn)貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)增長等等。這些重要的利益交錯(cuò)形成了美中關(guān)系的大背景，很明顯南海問題不應(yīng)成為美中整體關(guān)系的重要因素。

目前美國的南海政策包括：任何聲索國都不得使用武力和強(qiáng)制手段來解決主權(quán)爭端，或改變南海爭議區(qū)域的現(xiàn)狀;航行自由包括商船、私人船只、軍用船只和飛機(jī)的無阻礙合法航行權(quán)。沿岸國家必須遵守聯(lián)合國海洋法公約所規(guī)定的“公海自由”，包括允許在沿岸國家經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)內(nèi)進(jìn)行和平的軍事行動(dòng);南海海域的所有海洋權(quán)益必須以國際法為基礎(chǔ)，必須以南海的地貌特征為依據(jù)。中國的“九段線”不符合這一標(biāo)準(zhǔn);美國對主權(quán)競爭的相關(guān)是非不持立場，不支持一國的主張強(qiáng)加于另一國;建立有效的行為規(guī)范是至關(guān)重要的，這有助于形成管理和調(diào)整南海相關(guān)國家行為的規(guī)則框架。

這是涉及到美國利益的理性的、相對全面的、均衡的一套政策。隨著時(shí)間流逝，政府的公共言論會(huì)變得更具體、更“非外交化”;現(xiàn)在美國就明確地稱中國的行為是“破壞穩(wěn)定”和“恃強(qiáng)凌弱”。美國政策的注釋也會(huì)根據(jù)“規(guī)則”而變得更具體，它直指南海最具破壞性的方面——九段線。盡管奧巴馬政府的政策被認(rèn)為是理性的、均衡的，但還是受到左右兩派的批評，他們認(rèn)為該政策對中國不夠“強(qiáng)硬”。批評者的理由很簡單，美國勸誡中國遵守規(guī)則，停止對其他聲索國施壓，尋求解決爭端的第三方公正裁決，中國則對此完全無視。北京顯然認(rèn)為國家利益高于遵守國際法規(guī)。