共同防務“先鋒”機制

　　開啟防務一體化新進程

　　“永久結(jié)構(gòu)性合作”（Permanent Structured Cooperation，簡稱PESCO）的淵源與法律基礎，是歐盟各國首腦2007年簽署、2009年底正式生效的歐盟現(xiàn)行“根本大法”——《里斯本條約》。這一條約在防務領(lǐng)域出臺了新規(guī)定：“軍事能力達到了較高標準，在共同安全與防務政策機制下做出了更具約束力的承諾，并考慮到最為緊迫使命的一些成員國，應在歐盟框架內(nèi)建立‘永久結(jié)構(gòu)性合作’關(guān)系”。這些國家必須“增加國防預算，協(xié)調(diào)軍事需求，提升軍力的可用度與相容度。”

　　簡言之，歐盟鼓勵條件較成熟、更愿“挑重擔”的部分成員國，帶頭在軍力發(fā)展方面彼此看齊、團結(jié)互助，組成事實上的“先鋒部隊”，進而帶動歐盟整體防務水平的提升。究其實質(zhì)，則是冷戰(zhàn)后成員國數(shù)量驟增的歐盟“不強求所有成員同步一體化”的“多速歐洲”理念，在共同防務領(lǐng)域的實踐。為防止“多速”的歐盟走向“脫節(jié)”和分裂，“永久結(jié)構(gòu)性合作”的參與國必須與其他歐盟成員國保持接觸。

　　本次歐盟峰會，不僅在總體上確定了“永久結(jié)構(gòu)性合作”以“充滿雄心、兼具包容性和約束性”為運行原則，更具體包含了一份參與國的“承諾清單”，包括“定期增加國防預算，以實現(xiàn)2024年前達到GDP2%的既定目標”“分別將國防開支的20%和2%用于軍備采購和技術(shù)研發(fā)”“為開展聯(lián)合軍事行動提供人員、物資、訓練、演習、基礎設施等方面的實質(zhì)性支持”等。峰會還敲定了“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下的首批17個防務合作項目，涵蓋軍事培訓、網(wǎng)絡安全、海洋監(jiān)視、后勤保障、救災和戰(zhàn)略指揮等方面。歐盟2017年6月設立的歐洲防務基金，則為“永久結(jié)構(gòu)性合作”提供了穩(wěn)定的資金保障，其初始金額設置為55億歐元，并將參照通貨膨脹程度而逐年增加，以支持各國聯(lián)合研發(fā)、生產(chǎn)與采購裝備。

　　國際輿論普遍認為，“永久結(jié)構(gòu)性合作”的啟動是歐盟防務合作的一個新里程碑。歐盟高層更為之歡欣鼓舞。歐盟委員會主席容克稱贊說：“《里斯本條約》這位‘睡美人’終于醒來了！”歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼則聲稱，這個“歷史性成就”是歐盟成員國“協(xié)同作戰(zhàn)的開始”。

　　大變局中蘊藏“推力”

　　順勢而為主動“應變”

　　歐盟國家推動防務合作已非新鮮事物，但此前總體成就有限，且在歐債危機爆發(fā)后一度基本停擺。防務一體化當前能迅速得到絕大多數(shù)成員國支持，呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，自有其深層動因。

　　第一，歐盟正迎來冷戰(zhàn)后最大的安全環(huán)境轉(zhuǎn)型期，紛至沓來的“內(nèi)憂外患”令歐洲人空前渴望“抱團取暖”。北約和歐盟的一再擴大以及強制輸出“民主”，造成敘利亞、利比亞、烏克蘭等地深陷動蕩泥潭，既導致歐俄關(guān)系持續(xù)緊張、傳統(tǒng)地緣政治壓力驟增，也加劇了恐怖襲擊和難民潮等非傳統(tǒng)安全威脅。宗教極端主義不斷侵蝕第二代移民的思想，歐盟國家已淪為“基地”組織和“伊斯蘭國”恐襲的“重災區(qū)”。此外，歐盟凝聚力堪憂，極端民族主義和民粹主義思潮沖擊著傳統(tǒng)政黨格局。采取深化防務合作這種強勢舉動，可提振歐洲人對一體化的信心，維護歐盟的國際影響力。

　　第二，北約這把日漸“收攏”的“傳統(tǒng)保護傘”，迫使歐洲人決心在防務領(lǐng)域“自力更生”。歐洲輿論普遍認為，北約在冷戰(zhàn)后的不斷擴大與肆意開展“域外軍事干涉”，造成自身改革目標“失焦”，對傳統(tǒng)老對手俄羅斯的“局部反擊”應對乏力。美國總統(tǒng)特朗普秉持“美國優(yōu)先”理念，動輒指責歐洲盟國“搭便車”，警告不交足防務預算就停止提供安全保障。歐盟急需降低對北約的依賴程度，為自己打造一道“再保險”。法國總統(tǒng)馬克龍上任伊始即呼吁：“歐盟應準備好在北約不愿出頭時自主行動。”2017年5月，德國總理默克爾在慕尼黑的啤酒棚爭取競選支持時表示：“我們完全指望別人的時代已部分結(jié)束了。”這些都道出了當前歐洲的主流心聲。

　　第三，英國“脫歐”使歐盟深化防務一體化擺脫了一大羈絆。英國一向不允許歐盟沖擊北約的“歐洲防務基石”地位，堅持歐盟的防務聯(lián)合應嚴格限于軍力“發(fā)展”層面，而決不能延伸到“擁有”和“使用”層面。英國劃出的“紅線”成了歐盟推進共同防務的“瓶頸”，葬送了歐盟“建立常設軍事規(guī)劃和指揮機構(gòu)”、組建遂行高強度軍事行動的“歐洲軍”的設想。2016年后，“脫歐”的英國再難充當攪局者，歐盟防務得以在“法德軸心”主導下持續(xù)升溫：德國、荷蘭、丹麥、捷克和羅馬尼亞的地面部隊，法國、比利時和荷蘭的海軍力量，都已實現(xiàn)高度融合；2017年3月，歐盟決定成立一個負責協(xié)調(diào)歐盟海外行動計劃的軍事指揮中心；同年8月，歐盟網(wǎng)絡防御訓練中心在愛沙尼亞首都塔林成立……這些“小步快跑”的成績，為歐盟峰會“再論防務大計”奠定了基礎、準備了條件。

　　第四，歐盟各國要保持武器裝備乃至整體軍力的先進水平，也要仰仗聯(lián)合。無論是現(xiàn)役裝備的維護和升級費用，還是新一代高技術(shù)主戰(zhàn)裝備系統(tǒng)的研發(fā)成本，都在飆升，任何單個歐盟國家均已難堪重負。同時，歐盟成員國因缺乏協(xié)調(diào)而付出的防務“重復投資”代價，每年高達數(shù)百億歐元。法德希望依托“永久結(jié)構(gòu)性合作”及歐洲防務基金，將歐盟打造成以“新式歐制裝備”為基礎的歐洲“軍事巨人”。

　　“承前”尚需“啟后”

　　防務聯(lián)合步入“深水區(qū)”

　　歐盟繼續(xù)推進防務一體化，確有多重訴求和動力，但脫胎升級于共同安全與防務政策機制的“永久結(jié)構(gòu)性合作”，真能收到預期效果嗎？歷史經(jīng)驗證明，歐盟防務規(guī)劃的具體落地，總要面臨內(nèi)部利益沖突與外部壓力的雙重挑戰(zhàn)。

　　第一，對歐盟入伙成員國而言，眾口必然難調(diào)，共事的“朋友圈”并非越大越好。25國一擁而來，更多體現(xiàn)了其意愿而非能力，雖利于優(yōu)勢互補和壯聲勢，實效卻未必好，且不符合“永久結(jié)構(gòu)性合作”出臺的初衷——組建“高端防務俱樂部”。這25國中，目前只有波蘭、愛沙尼亞和希臘的國防開支達到了GDP占比2%的標準。到2024年，不能切實履行承諾的國家恐怕不在少數(shù)。它們無論是被“踢出”、自覺“退會”還是留下來當“老賴”，都會損害“永久結(jié)構(gòu)性合作”的可信度和可操作性。聯(lián)合研制的主戰(zhàn)裝備，則往往由于需求分歧，要么半途而廢，要么“折衷”得昂貴而平庸。不少小國擔心，本國軍工企業(yè)會因“永久結(jié)構(gòu)性合作”而被國防工業(yè)體系相對完整的法德“收編”，加重失業(yè)和防務能力“缺口”。

　　第二，美國和北約的“變臉”將帶來震蕩效應。盡管歐盟高層相當照顧北約的感受，一再聲明“強大的歐洲防務是對北約的補充”，但北約高層在表態(tài)歡迎和支持之余，不忘敲打歐盟“發(fā)展防務職能必須與北約兼容和避免重復”。歐美輿論都清楚，“另起爐灶”的歐盟共同防務每前進一步，對美國及其操控下的北約的獨立性乃至競爭性就增長一分。美國和北約為打壓“分庭抗禮者”，很可能突然“使絆子”“搞分化”，因更加“恐俄”而渴求和信賴北約保護的中東歐國家則是其潛在拉攏對象，歐盟前行的阻力將陡增。

　　第三，加速至此的歐盟共同防務，已然難以繞過長遠目標和安全理念等敏感的深層次問題。盡管歐盟很多官員對“永久結(jié)構(gòu)性合作”的前景持樂觀態(tài)度，但對于“歐盟旗下到底應是一支什么樣的軍隊”，以及“各國武裝部隊到底該因此放棄哪些能力”，各成員國仍達不成一致。同時，在防務領(lǐng)域加力，固然能部分緩解歐盟目前面臨的安全威脅，但一些評論人士也指出，面對猖獗的恐怖襲擊，歐盟應更多跳出單純軍事層面合作的窠臼，統(tǒng)籌思考跨國安全問題和國內(nèi)治理模式危機。

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