近日,中央審議通過了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。《意見》出臺背景如何?主要內(nèi)容是什么?有哪些政策創(chuàng)新?如何貫徹落實(shí)好《意見》?記者就此采訪了農(nóng)業(yè)部部長韓長賦。
問:請介紹一下《意見》出臺的背景和過程。
答:農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一件大事,也是深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村勞動力逐步轉(zhuǎn)移,他們原來經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)出來,使得農(nóng)業(yè)從業(yè)者的土地經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大,先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備得到利用,為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了必要條件。這是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍現(xiàn)象,目前我國正處于這一階段。近年來,各地從實(shí)際出發(fā)在這方面積極探索,取得了一定成效,積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但從深層次看,在保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、扶持新型經(jīng)營主體發(fā)展等方面,還存在一些制約發(fā)展的體制機(jī)制性因素。
黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。黨的十八大和十八屆三中全會提出,要鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體,構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。為貫徹好中央精神,有關(guān)部門在開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,深入基層調(diào)研、總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn),充分聽取基層干部和農(nóng)民群眾的意見。可以說,《意見》體現(xiàn)了中央的意圖,凝聚了群眾的智慧,是今后一段時期指導(dǎo)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的重要政策性文件。
問:《意見》的主要政策取向是什么?
答:這些年來,中央先后制定了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的政策法律,對土地怎樣流轉(zhuǎn)作出了明確規(guī)定。現(xiàn)在出臺的這個《意見》,是適應(yīng)新形勢和實(shí)踐發(fā)展要求制定的,延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào),遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神,并吸收了近年來廣大農(nóng)民群眾的實(shí)踐創(chuàng)造。
《意見》的著眼點(diǎn)主要有三個方面:一是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在堅(jiān)持土地集體所有的前提下,實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,形成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局,大力培育和扶持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,走出一條有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。二是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,保護(hù)好農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償,尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位,讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。三是堅(jiān)持一切從國情和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)。
土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展是客觀趨勢,但必須看到這是一個漸進(jìn)的歷史過程,不能脫離實(shí)際、脫離國情,片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模。
問:如何準(zhǔn)確理解農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”?
答:當(dāng)前,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下,大量人口和勞動力離開農(nóng)村,原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化,承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多,在大多數(shù)地區(qū),承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。
《意見》明確提出,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。首先要維護(hù)好農(nóng)村土地集體所有權(quán)。《意見》強(qiáng)調(diào),一方面要探索新的集體經(jīng)營方式;另一方面,要行使好農(nóng)村集體在土地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營上的管理監(jiān)督權(quán),發(fā)揮好集體為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供服務(wù)的組織功能作用。其次,要保障好土地承包權(quán)。《意見》指出,要抓緊抓實(shí)承包地確權(quán)登記頒證工作,妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題;要完善承包合同,健全登記簿,頒發(fā)權(quán)屬證書,強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護(hù)。同時,要放活經(jīng)營權(quán)。《意見》強(qiáng)調(diào),要鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營;加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè),為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù),保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。總之,三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐探索,體現(xiàn)了中國特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新。
問:為什么要健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度?《意見》對做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作提出了哪些要求?
答:加強(qiáng)對承包地的保護(hù),是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)起來,形成規(guī)模經(jīng)營的重要前提。過去,對農(nóng)戶承包地主要是按照合同進(jìn)行管理,存在面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,一是針對現(xiàn)實(shí)矛盾,解決好承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問題;二是按照《物權(quán)法》要求,完善合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書,確認(rèn)農(nóng)戶對承包地的占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)利。這是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要基礎(chǔ),是開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提,也是調(diào)處承包糾紛、開展抵押擔(dān)保、落實(shí)征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。
健全登記制度,強(qiáng)化對農(nóng)戶承包地權(quán)益的保護(hù),當(dāng)前最重要的抓手就是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。為指導(dǎo)各地做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,《意見》明確提出四個方面的要求:一是按照保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、民主協(xié)商、因地制宜、分級負(fù)責(zé)的原則穩(wěn)步推進(jìn);二是原則上要確權(quán)到戶到地,在尊重農(nóng)民意愿前提下,也可以確權(quán)確股不確地;三是強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級責(zé)任,建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制;四是加強(qiáng)工作保障,經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算,中央財(cái)政給予補(bǔ)貼。
問:當(dāng)前,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況如何,為引導(dǎo)有序流轉(zhuǎn)《意見》提出了哪些具體措施?
答:近年來,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢。隨著規(guī)模的擴(kuò)大,土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢。流入方仍以農(nóng)戶為主,但向合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的比重逐步上升;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的轉(zhuǎn)包仍是最主要的流轉(zhuǎn)形式,但出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式比重上升較快。
從總體上看,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上平穩(wěn)健康,但也存在一些需要重視和解決的問題。如有的地方強(qiáng)行推動土地流轉(zhuǎn),片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例,侵害了農(nóng)民合法權(quán)益;有的地方土地流轉(zhuǎn)市場不健全,服務(wù)水平有待提高;有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地,“非糧化”、“非農(nóng)化”問題比較突出。這些問題如果不解決好,就會影響到農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展。
針對上述問題,在總結(jié)基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,《意見》提出了四個方面的具體措施:一是堅(jiān)守土地流轉(zhuǎn)的底線。要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,堅(jiān)持依法自愿有償,保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益,不能搞大躍進(jìn),不能搞強(qiáng)迫命令,不能搞行政瞎指揮。要確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),重點(diǎn)支持糧食規(guī)模化生產(chǎn)。二是鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地,鼓勵通過互換解決承包地細(xì)碎化問題,穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn),允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位,村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn),禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。
問:近年來,工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)引起社會廣泛關(guān)注,對如何引導(dǎo)好并防止“非糧化”、“非農(nóng)化”等問題,《意見》有何規(guī)定?
答:我國農(nóng)村缺資金、缺人才,缺先進(jìn)的管理,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的。從實(shí)踐情況看,工商企業(yè)直接租地經(jīng)營,有利有弊,好處是可以帶來優(yōu)良的品種、先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)營模式,不好的是擠占農(nóng)民就業(yè)空間,容易加劇“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。
為鼓勵流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn),《意見》提出,一是通過新增補(bǔ)貼向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜、優(yōu)先安排農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、開展生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)、目標(biāo)價格保險試點(diǎn)、營銷貸款試點(diǎn)、逐步實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體“愿保盡保”等措施,重點(diǎn)扶持糧食規(guī)模化生產(chǎn);二是通過糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策引導(dǎo)經(jīng)營主體生產(chǎn)糧食;三是通過合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格,以降低糧食生產(chǎn)成本,穩(wěn)定糧食種植面積。可以采取停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等措施,遏制撂荒耕地。
為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農(nóng)化”,《意見》明確:一是鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖和開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險防范。包括,要求各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地有明確的上限控制;建立健全資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險保障金三項(xiàng)制度,嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻,加強(qiáng)事后監(jiān)管;定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,及時查處糾正違法違規(guī)行為等。
問:規(guī)模經(jīng)營為什么要強(qiáng)調(diào)適度,實(shí)踐中如何把握這個度?
答:現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化。一定規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但是,任何一種土地經(jīng)營方式,都存在勞動生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問題,土地經(jīng)營規(guī)模不是越大越好,應(yīng)當(dāng)有一個適宜的范圍。
《意見》提出對“兩個相當(dāng)于”的要重點(diǎn)扶持,即土地經(jīng)營規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的,土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10-15倍的,應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。這主要考慮到我國農(nóng)戶平均承包土地面積不足8畝,10-15倍在100畝左右,按農(nóng)戶家庭2個勞動力種糧計(jì)算,現(xiàn)階段勞均收入可相當(dāng)于出外打工。實(shí)際是種半年地等于打一年工。當(dāng)然,由于各地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移有快有慢,可以根據(jù)實(shí)際情況確定具體的標(biāo)準(zhǔn)。
(據(jù)新華社北京10月17日電)
(來源:解放軍報)